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农村土地征收的九个法律问题(二)

文章来源:bet36体育在线源码_bet36正规网站_bet36体育在线真的吗;作者:吴金利;时间:2017-10-21 15:13


【编者:续前】

第六个问题是,国家对农民集体土地所有权征收的特点
??? (一)、征收的不可避免性。农民的土地所有权,国家法律规定了禁止买卖的制度和禁止商业开发的制度。当国家建设和经济开发需要时,国家就采用征收的方式,将农村集体土地转变为国有土地,再行开发、建设。由于国有土地的有限性,国家开发建设的无限性,征收农民集体土地就成为必然的结果。所以国家征收农民集体土地的第一个特点,是不可避免性。根据法律的这种规定,农民土地所有权就是一种不完全的所有权,具体就是农民集体,作为所有权人对土地的处分权和使用权是受到限制的。【本文作者:bet36体育在线源码_bet36正规网站_bet36体育在线真的吗(青岛)053283932393】
??? (二)、农民土地所有权的第二个点就是特别强制性。法律规定,为国家利益,对公民财产(包括农民集体土地所有权)进行征收,公民必须服从,若不服从,国家就用强制力实现征收的目的,所以是强制性的。
??? (三)、征收的合法性。所谓征收的合法性,乃是指征收农民土地所有权必须符合法律规定的条件,不可随意为止。这是法治国家和建设法治政府的必然要求。具体应当是征收的必要性、征收范围或者数量的适当性、补偿安置的公平和充分性、征收程序的正当性。
??? (四)、征收程序的正当性。程序正当性本已经包括在征收的合法性之中,但是,因为征收过程中,大量纠纷的出现多是因为征收程序的违法性所致。由于不少的征收程序是不正当的,导致了农村土地所有权主体权利被严重侵害,并且有的还导致了严重的对抗性维权冲突。征收程序的正当性问题,关系到人权问题、法治政府建设问题以及社会稳定和政权稳固问题。所以征收程序的正当性应当作为衡量征收行为有效无效的重要原则。【本文作者:bet36体育在线源码_bet36正规网站_bet36体育在线真的吗(青岛)053283932393】

第七个问题是,国家对农民土地所有权进行征收的程序

??? (一)合法公开透明的程序是征收合法的前提,也是农民利益得以维护的法律保障。更是社会秩序稳定和政府依法行政取信于民的基础。所以必须遵守法定的征收程序,否则征收行为违法并且有关行为人和组织将承担相应的法律责任。例如《物权法》第六十三条规定:集体所有的财产受法律保护,禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。《土地管理法》第二条第四款规定:国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《土地管理法》第七十八条又规定:无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的,超越批准权限非法批准占用土地的,不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的,或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的,其批准文件无效,对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。作为农村土地集体所有权的主体,村民应当格外注意利用法律的武器保护自己的合法权益不被非法侵害。

??? (二)国家对农民集体土地进行征收的主要程序
我国现行法律、法规和行政规章,对国家对农民集体土地的征收,在程序上讲,分为三个阶段六大程序,一是报批前的准备程序;【本文作者:bet36体育在线源码_bet36正规网站_bet36体育在线真的吗(青岛)053283932393】二是审批程序;三是征收土地决定的公告程序和征收土地的补偿安置方案的公告程序;四是被征收土地农民对补偿安置方案的听证程序;五是征地补偿安置方案最后的批准和备案程序;六是履行程序(兑现补偿安置方案,交付土地)。
????
??? 1、征收土地报批前的准备程序
??? (1)、征收土地报批前的告知程序。县市政府决定征收农村集体土地的,在其征地报批前,应当将征地的有关事项告知被征地农村集体经济组织和农户。实践中,这项工作是由有关县、市政府的国土行政主管部门完成的,这是这个部门的法定职责。
??? “在征地依法报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”(《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发【2004】28号))。“在征地依法报批前,当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等,以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后,凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗,征地时一律不予补偿。”( 《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》)。该程序的意义在于:表明政府依法进行征收,并且表明政府对土地所有权制度和土地所有权人的尊重态度;同时也构成了一个对应当予以补偿范围的时间节点的确定;农民在知悉该信息后则可以提出有关利益诉求,并有权要求对有关问题进行听证;如果没有这个程序,则农民有权对征收行为进行控告或者抵制。

??? (2)、征收土地报批前的现状确认程序
??? “对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的,国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”(《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发【2004】28号));“确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查,调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认”(《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》)【本文作者:bet36体育在线源码_bet36正规网站_bet36体育在线真的吗(青岛)053283932393】。土地行政主管部门积极履行土地现状调查义务,并且切实完成让被征地农民签字确认土地状况的文书,这是省级政府或者国务院进行批准征收土地的必要文件。而这个现状确认程序也就是征收土地的必经行政程序。实践中,在国土部门上报的征地材料中虽然有农民签字确认的材料,但是大部分是村干部和他人代签,这是弄虚作假欺骗批地机关的违法行为。这种违法行为一经农民发现,应当及时采取法律救济措施。

??? (3)、征收土地报批前的听证告知和组织听证程序
??? “在征地依法报批前,当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户,对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的,应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证”。在听证过程中,负责组织听证的机关应当将其补偿标准、安置途径的有关证据向听证的农民出示并作出说明。如果被征地的农民认为征地机关拟定的补偿标准和安置途径依据不足,可以提出自己的建议,如果被征地农民提出的建议合理合法,征地机关应考虑重新更改补偿标准、安置途径。被征地农民提出的异议和建议,听证机关应该形成笔录,这个笔录也是土地征收报批的必备材料。(《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》)。

??? (4)、征地材料的组织、审核及上报
??? 县、市国土资源行政主管部门根据征地情况调查结果和县、市人民政府拟定的征地补偿标准、安置方案,以及建设项目的相关材料,依法拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案,编制建设用地呈报说明书(简称:一书四方案),经过县级人民政府初步审核同意后,由县级人民政府正式行文报批。县级人民政府同时应就征地补偿标准合法性、安置方案的可行性及妥善安置被征地农民生产生活保障措施出具说明材料;被征地农民提出的意见较多、情况较为复杂的,县级人民政府应当说明采纳意见的情况。

??? 2、征收农村土地的审核、审批
??? 根据《土地法》等法律法规和规章的规定,我国有权批准征地的机关只有国务院和省(自治区、直辖市)人民政府。县、市人民政府是征收土地的主体,但并不是批准征收土地的主体。【本文作者:bet36体育在线源码_bet36正规网站_bet36体育在线真的吗(青岛)053283932393】县、市人民政府上报的征地材料,由省(自治区、直辖市)国土资源厅(局)受理,并进行审核。凡是征地材料齐全、征地程序合法、征地补偿标准符合法律规定、安置方案已经确认,县、市人民政府已经出具说明材料的,报请省级人民政府审批。

??? 征收土地超过省级政府批准权限的,须报国务院批准,由省(自治区、直辖市)人民政府审查后报请国务院批准。程序是由省级国土资源厅(局)将征地材料报送国土资源部审查。征地经国务院或省级人民政府批准后,省国土厅或国土资源部下发征地批准文件。
??? 实践中,很多县、市人民政府采取边报批边占地的方式占用农民的土地。这是严重违法的。这种先斩后奏的做法与以强调程序合法为特色的行政法律规则相悖,也是国家土地监督检查中重点查处的违法行为。

??? 3、征地公告程序
??? 经依法批准征地项目后,县、市人民政府和县、市国土行政主管部门要及时进行征地的两项公告,即征收土地公告和征地补偿安置方案的公告。

??? (1)、征地公告。根据《征收土地公告办法》的规定,征收土地公告由县、市人民政府在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行,内容包括:(一)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途;(二)被征用土地的所有权人、位置、地类和面积;(三)征地补偿标准和农业人员安置途径;(四)办理征地补偿登记的期限、地点。
??? (2)、补偿、安置方案的公告。征收土地的补偿、安置方案公告由县、市国土行政主管部门进行。内容包括:A、本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积,地上附着物和青苗的种类、数量,需要安置的农业人口的数量;B、土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式;C、安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式;D、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式;E、农业人员的具体安置途径;F、其他有关征地补偿、安置的具体措施。按照法律规定,公告中,应当包括告知农民及相关农业组织要求听证的权利和条件。【本文作者:bet36体育在线源码_bet36正规网站_bet36体育在线真的吗(青岛)053283932393】
??? (3)、取消预征公告。如果征收土地项目未获省级人民政府或国务院批准。由发布预征公告的国土资源管理部门及时下发书面通知,取消原预征公告。这样做的目的在于恢复人们对土地的正常利用秩序。严格讲,如果政府主管部门怠于履行该义务,给农民造成损失的,有关政府部门负有赔偿损失的义务。

??? 4、公告后被征收土地农民对补偿、安置方案的听证程序。
??? 根据《征收土地公告办法》的规定,被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的,应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关县、市人民政府土地行政主管部门提出。有关县、市人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的,应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的,应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。有关县、市人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报县、市人民政府审批时,应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况,举行听证会的,还应当附具听证笔录。

??? 征地两公告后,被征地农民的提异议权和听证权是他们第二次对征地的补偿安置的话语权。因为土地征收针对的是特定范围的农民集体,并且在预征阶段,由于存在不确定性,农民未必都会认真考虑自己的利益补偿和安置问题,同时由于预征公告到征地公告之间的时间跨度会比较长,期间会发生一些变化,所以对补偿和安置方案,农民存在异议的概率会非常高;还有就是作为土地的主人,在被征收的“意向期阶段”,客观上无论是否认真,必经那还没有到要发生实质性土地失去的地步,还有不确定性,到了有权机关批准征收后,让土地的主人充分考虑自己的利益,充分表达自己的意志,也是现代民主政治和以人为本治国理念以及充分尊重人民财产权利的最基本要求。如果政府不履行或者怠于履行这种义务,都是违法行为。人民有权利控告和抵制随后的征收行为。【本文作者:bet36体育在线源码_bet36正规网站_bet36体育在线真的吗(青岛)053283932393】

??? 5、征地补偿安置方案的批准程序
??? 县、市国土行政主管部门进行征地补偿安置方案的公告后,公告期满当事人无异议或者有异议,根据有关要求对征地补偿安置方案进行完善后,将征求意见后的征地补偿安置方案,连同被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况报县、市人民政府批准,并报省级国土行政主管部门备案。

??? 6、履行程序(兑现补偿安置方案,交付土地)
??? 征地补偿安置方案批准后,县、市人民政府应及时依法组织落实征地补偿安置方案的事宜,将征地补偿安置方案确定的费用及时足额的支付给被征地的农民和村集体经济组织。征地补偿安置方案确定的有关补偿费用没有足额支付到位的,被征地的农村集体经济组织和农民有权拒绝交出土地。如果征地补偿安置方案确定的有关补偿费用已经足额支付到位而被征地的农民拒绝交出土地的,征地的县、市人民政府有权责令限期交出土地。如果被征地的农民对县、市人民政府确定的补偿标准和支付方式等有不同意见,也应该交出土地。对于补偿标准等有关纠纷,可以通过行政复议、行政诉讼等方式予以解决。【本文作者:bet36体育在线源码_bet36正规网站_bet36体育在线真的吗(青岛)053283932393】

 第八个问题是,农村集体土地征收中的法律关系

??? 政府机关依法征收农民集体土地,就形成了政府与农民集体之间的土地征收的法律关系,这个关系本质在于明确征收方与被征收方之间的权利和义务等。根据法律关系的一般理论,这个法律关系是行政的法律关系,与普通的民事法律关系具有一定的差异。这种差异在于主体双方之间的法律地位不是平等者之间的关系,行政管理者与行政相对人之间的关系,体现的是依法的强制和服从的关系。但是这个关系中又包含民法中的公平内容,即征收依法应当给予被征收主体适当的、相对公平的补偿。但是,这里本质上体现的是宪法框架下的集体土地所有者——农民,他们与政府机关之间的利益平衡关系。宪法利益平衡关系,不是本文的话题范围,故不展开讨论。

1、主体
?? (1)征收农民土地的主体。根据现行法律,对农民集体土地进行征收的主体是国家,具体而言是县、市级政府。这要看是那一级政府要办的事,县级政府要办的事,县级政府需要征收,县级政府是征收主体,省级政府需要征收,省级政府是征收主体。【本文作者:bet36体育在线源码_bet36正规网站_bet36体育在线真的吗(青岛)053283932393】有的会问,为社会公共利益进行建设需要征收农民土地的,是征收主体是国家,而开发商需要商业开发而使用农村土地的,则征收主体是谁?这种情况下的土地征收仍然是国家。前面说过,商业开发只能使用国有土地,在没有国家土地可用情况下,需要征收农民土地的,由国家来完成征收,将土地所有权关系变更后,由国家将该土地交付开发商开发。
?? (2)被征收土地的农民。征收农民土地所有权法律关系中的另一方主体则是农民。这个问题在第一部分中已经说明。【本文作者:bet36体育在线源码_bet36正规网站_bet36体育在线真的吗(青岛)053283932393】
?? (3)、批准机关,即省级政府和国务院
按照一般法律关系,有双方主体就可以了。但是在农民集体土地征收法律关系中,还必须有一个第三方,即决定于征收还是不征收以及以何价格或者条件实现征收的决定者。按照现行法律和制度设计,这个决定者,因为征收土地面积多寡的不同,分别为省级人民政府和国务院。由于上下级政府之间存在行政隶属关系,本质上是“一家人”,从监督角度分析,这种制度设计存在瑕疵。即当地方政府欺骗上级政府,而上级政府存在懈怠情形时,则会出现本不敢被批准征收的项目得以批准的可能性,这种情形的出现就会损害农地所有权人农民的利益。而当农地所有权人维权时,因为顾忌政府的形象、由于惺惺相惜的利益共同体的思维规律,政府本能的做法,可能是拉偏架,即倾向保护地方政府的利益,而忽略被征收土地所有权人农民的利益。这是我们应当思考加以改变的地方。

2、客体
? (1)权利义务指向的对象就是法律关系的客体,就是被征收的农民的一定地块的一定数量的土地。
? (2)完整地讲,客体还有土地被征收后,农民的得到的对价。这个对价通常包括一定的资金、一定的待遇。本质上将就是价格。

3、土地征收法律关系中具体的权利义务内容
??? 由于是行政法律关系,因此主要的权利义务内容是通过法律、法规和规章等来设定的,具体的补偿的比例、计算方法、支付时间、支付方式、交付土地时间和方式等,则在补偿、安置方案中具体体现。但是即使这样,主要的权利义务内容也应当在具体的征收补偿和安置法律文件中予以明确,而不应当含糊省略。要让被征收土地的农民尽可能地明白。从本质上讲,征收补偿、安置方案就是政府获得农民集体土地的对价,是农民失去土地的代价。体现的是国家整体与农民个人之间的财产的转移、变化的法律关系。这种转移和变化,应当充分考虑实地农民的眼前利益和长远利益。由于这种征收行为,不是一般的民事合同行为,被征地农民的话语权和否定权都还收到了很大程度的限制,所以,被征地农民应当充分了解国家的法律、法规和有关规章,及时的行使自己的话语权,最大限度的维护自己的合法的长远权益。

【未完待续】
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